国务院《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展意见》（国办函〔2020〕116号）提出“结合城市空间布局优化和铁路枢纽功能调整，加强对既有铁路资源利用的可行性论证，鼓励具备条件的城市内部铁路功能合理外迁，充分挖掘和释放运力，积极创造条件开行市域（郊）列车”。2021年5月8日，国家发展改革委在北京组织推进都市圈市域（郊）铁路建设现场会，会议指出：“优先利用既有铁路，以尽量小的成本实现市域（郊）列车公交化开行，最大限度提升既有资源利用效率”。围绕利用好既有铁路资源发展市域（郊）铁路，谈几点体会。

一、加快发展市域（郊）铁路意义重大、时不我待

市域（郊）铁路是城市先导性、基础性、公益性重大交通基础设施，在我国进入后城市化时期（城市化率由60%到70%以上）发展市域（郊）铁路是引领城市化高质量发展、提升人民幸福感的重要支撑。

（一）构建城市“步行+轨道”绿色出行生态

近年来，随着城市空间不断拓展，各大城市尤其是超大、特大城市中心城区与外围组团间联系日益密切，产生了规模大、频率高、通勤化的交通需求。目前这些出行主要依靠干线公路和城市快速路，这种模式成本高、效率低、能耗大、污染重。市域（郊）铁路作为一种快速、大运量、公交化的轨道交通，具有绿色低碳、节能环保的突出优势，能够引领人民“步行+轨道”绿色出行，对于实现节能减排、碳达峰、碳中和目标具有重要意义、刻不容缓。

（二）盘活存量资源利国惠民宜企

截止2020年全国铁路已达14.6万公里，既有普速铁路运能释放、覆盖广度深度较好，利用既有铁路资源开行市域（郊）列车，将盘活铁路存量资源，具有利国惠民宜企的功效。首先，利用既有铁路或通道资源升级改造能够极大地减少投资，且对城市不产生新的切割，环境影响可控。其次，许多既有铁路线路位于城市重要通道，覆盖城市通勤走廊，开行市域列车便利铁路沿线居民出行。第三，铁路企业可以通过提供服务、既有资产资本化运作获取收益，实现既有资产的保值增值，第四，既有铁路一般都衔接城市主要客运交通枢纽站，开行市域（郊）铁路列车有利于干线旅客的集疏，增加铁路客运市场份额。

（三）拓展城市发展空间提升品质

随着城市中心区域的不断扩大，各项功能集聚、土地资源稀缺、大城市病日益突出，推动中心区域功能、人口向外围疏解，拓展城市空间已经成为必然趋势。发展市域（郊）铁路，将有利于拉开城市框架，实现中心城区与周边城镇协调发展。市域（郊）铁路站点周边人流密集，围绕市域（郊）站点打造高品质的站城融合综合体、“微中心”，将实现城市功能与轨道交通的充分融合互动，形成城市温馨、活力中心，提升人民生活品质。

（四）化解城市交通拥堵

城市化促使市民和机动车快速集聚、增长，交通拥堵日益严重。一是我国城市的轨道交通占比偏低。北京市中心城区轨道交通占比15.4%，公交占比15.8%，小汽车占比23.3%。而东京都核心三区（中央、千代田、港区）客流量中轨道交通出行占比约92%，常规公交占比3%，二是我国特大、超大城市通勤距离较长。副省级以上及省会城市合计36（不含港澳台）座，其中16座超大、特大城市，通勤半径均在25公里以上，通勤半径最大的上海、重庆、深圳等达到40公里。三是地铁、公交难以满足长距离、大容量交通需求，导致私家车出行占比高，早晚高峰潮汐方向交通拥堵。发展市域（郊）铁路，确立以轨道交通为主体的出行结构，实施组团发展的空间规划战略，将是支撑大都市圈、城市群经济人口活动、解决大型城市交通拥堵的必经之路。

二、市域（郊）铁路刚刚起步、潜力巨大

（一）日本东京市域（郊）铁路简介

1.社会经济及轨道交通概况

东京都市圈覆盖以东京站为中心的50-70公里半径范围，面积约1.63万平方公里，人口3760万。 

经过100多年建设发展，东京圈形成了多系统、多层次、规模巨大的轨道交通网络。

2.东京都市圈轨道交通特点

（1）都市圈轨道交通是城市综合交通的核心

城市结构：东京都市圈呈现“单中心＋环”的中心体系，“单中心”东京区部（23区）集中大部分中枢功能，外围城市接受区部转移的部分功能后成为具有一定特色的业务核都市，外围业务核都市群在空间上构成了围绕区部的“环状”城市体系。

交通结构：东京都市圈综合交通以轨道交通为主体，轨道交通线路总长5539公里，其中地铁355km，公共汽车辅助轨道交通站点驳接旅客最后一公里。东京市核心区域以地铁为主，都市圈范围以市域（郊）铁路为主，市域（郊）铁路呈“环+放射”布局，基本不穿越都市区，具有较多的放射支线，服务半径80km。

（2）市域（郊）铁路是都市圈公共交通体系的主力

东京都市圈市域（郊）铁路占轨道路网的83%，市域（郊）铁路客运量占公共交通出行总量的65.5%，成为支持东京都市圈人口经济活动的主要交通工具。

（3）同一通道内多线布局

为缓解东京城郊之间的通勤压力，1964年，日本国铁制定了“东京都市圈通勤五方面作战”的铁路改造计划，对东京市区及郊外铁路进行全面的升级改造。历经15年于1980年基本完成360km 复线，5条主要通道都分别由复线变为双复线以至高架化或地下化的多复线，实现了客货分开、远途与市郊列车分开、快速列车与普通列车分开，形成东京都市圈铁路基本网络格局。

（4）轨道交通导向城市开发和多元化融资模式

通过在数个交通枢纽推行“商业重点化”、以及在轨道交通沿线兴建住宅社区或开发新市镇，将轨道交通做为城市土地开发的轴心，鼓励铁路公司、私营企业以轨道交通为导向的城市开发。极大地调动了企业修建、运营铁路积极性，私营市域（郊）铁路达1940公里。

 

东京轨道交通形成了由国家政府、地方政府、民营企业或各方独立或共同出资的多元化投融资格局。

（5）独特的运营模式和方便快捷的运营理念
独特的运营模式：直通运转：外围市郊铁路，从通勤特征角度，与中心城地铁形成“能贯能达”的灵活运营组织模式，有效提升外围轨道线路的运能；开行多等级列车、大站快车，满足不同群体的需要。

方便快捷的运营理念：车站定位：城市中心、功能中心，包含文化、工作、商业等功能。车站设施：人性化的车站服务设施，方便快捷的众多城市功能区进出站口，候车室面积小而多，且主要位于站台层，站房、站前广场淹没在城市功能建筑群之中。车站服务：站内提供多种商业服务如售卖便当的便利店等、旅客可以直接刷卡上车，安检互认等。

（6）可持续的商业运营模式

企业结合市域（郊）铁路建设，在政府规划导则指导下，有计划、高强度开发沿线土地，打造“步行+轨道”出行生态。一是在铁路沿线提供高品质的居住环境和优质住宅，并配备充足的生活服务设施，吸引居民入住；二是吸引大学和大客流的设施入驻沿线各地；三是通过轨道交通与巴士的整合实现便利性的提升（最后一公里），吸流上线。市域（郊）铁路公司通过吸引大量客流并提供服务开发车站及周边土地，取得丰厚的稳定的收益，是JR东日本公司盈利的主要贡献点。

（二）我国城市利用既有铁路发展市域（郊）铁路概况

20世纪70年代末80年代初，我国铁路市郊旅客运输占有重要地位，市郊列车数量与市郊客流量都占到旅客列车数量和铁路旅客发送量的1/4。随着经济及公路运输快速发展，铁路网建设的滞后，运能紧张，服务市域（郊）运输功能逐步弱化。近十几年来，铁路网的快速扩张，既有铁路能力逐步释放，城市交通拥堵日趋严峻，利用既有铁路资源发展市域（郊）铁路重新被提上日程，北京、上海、成都等城市进行了积极的探索。

1.北京市

目前，北京市运营有S2线（黄土店站至延庆站）、城市副中心线（良乡站至乔庄东站）、怀柔-密云线（黄土店站至古北口站）、通密线（通州西站至密云北站、怀柔北站）4条市郊铁路线路，营业总里程353.5km，初步搭建起北京市郊铁路主骨架。

北京市郊铁路现状示意图

主要特点：一方面，已进入网络化发展、整体推进阶段。自2008年S2线开通运营以来至2017年，为起步发展阶段，实现了从无到有的感觉；2017年至2019年，为加速发展阶段，先后开通副中心线、怀密线，在安检互认、票制互认、进出站通道设置、开行方案优化等方面积极探索，实现从有到量的提升；自2020年起，进入网络化发展、整体推进阶段，启动市域（郊）铁路线网规划研究，从单线推进进入整体谋划、分布实施的阶段，将实现从量到质的跨越。另一方面，路地合作具备“向前一步”良好基础。北京市与国铁集团各层级积极沟通协调，解决铁路发展过程中的难点，共同谋划北京市域（郊）铁路规划，科学界定车站及线路的功能定位、运输组织、投融资主体等，签订战略合作协议，路地合作形成了良性互动局面。

2.上海

金山铁路是我国第一条利用既有铁路改建实行公交化运营的市域（郊）铁路，其路地合作建设和公交化运营模式为利用既有铁路开行市郊铁路列车进行了探索。自2012年开通以来，客流规模总体上呈现逐年上升趋势，目前日均客流3万人次。

主要特点：一是路地协商明确合作模式机制。2001年，由上海市交投与上海铁路局有限公司共同组建上海金山铁路公司，负责金山支线的改造。委托上海铁路局负责运输组织，客运服务和设备维护。通过政府购买服务的方式，对票价减收部分进行补贴，补贴后的票价为3~10元。。二是列车运行采用灵活组织方式。开行37.5对/日，开行直达、大站停和站站停三种停站模式的列车。三是运输服务采用公交票制，包括单程票、储值卡、乘车码、公交一卡通等。

3.成都

目前已开通运营市域（郊）铁路成灌铁路（含离堆支线、彭州支线）与成蒲铁路两条，总里程约194.3km，共设站30座，预留5座。在建S3线路全长约39km，设车站7座。

主要特点：一是，政府主动作为积极推进土地综合开发（TOD）。成都市政府全面授权市域（郊）铁路公司开展轨道交通站点周边土地TOD开发（含规划、建设、经营），目前首批19个TOD示范项目全面开工，陆肖站等3个项目基本建成向市场开放。二是，开创了与地铁的同台换乘。成灌(彭)线的犀浦站实现地铁2号线的同台换乘站，打破了传统铁路客运组织模式，在国内客运车站换乘组织的研究中属首例。三是，实现公交化运营。成灌（彭）线日开行由30对增加至74对，平均发车间隔缩短至13分钟，达到国内市域（郊）领先水平。

（三）发展存在的主要问题

发展缓慢、潜力巨大。我国干线铁路和城市轨道交通发展迅速，但市域（郊）铁路相对滞后，目前通车里程仅1100公里。国外的东京、巴黎、伦敦、莫斯科等成熟的都市圈，市域（郊）铁路里程则都达到了2000公里左右，承担进出中心城区客流的比重都超过80%。截止2019年全国城区人口超过100万的城市近百座，在市域（郊）铁路薄弱的同时，也意味着巨大的建设需求，在需求推动和政府引导的双重推动下，我国许多城市积极探索、谋划、建设市域（郊）铁路。

发展质量不高、提升空间大。规划层面：首先，以轨道交通为城市交通主体，构建“步行+轨道”绿色出行的规划理念尚待形成共识。其次，市域（郊）铁路没有覆盖城市核心区的主要功能区、交通枢纽，旅客出行中转次数多，且交通工具间人性化的中转设计、设施缺失，影响城市组团式发展规划的实施效果。第三，市域（郊）铁路车站与城市功能割裂，车站及其周边空间城市功能利用率低下，市域（郊）铁路常旅客培育力度不够，运营铁路未达到规划效果。

客流层面，轨道交通出行比例与西方发达国家相比差距很大，以北京、东京中心城区为例，北京为15.4%，公交15.8%，东京为48%，公交3%。我国市域（郊）铁路客流量甚少，全国日均客流量只有40万人左右；其中北京的4条市域（郊）线路，日开行市域（郊）列车22对，日均客流量约5000人次，而东京山手线日均客流高达403万人。

经营层面，总体不理想，一方面市域（郊）铁路的公共服务属性决定了单纯依靠运营收益难以支撑建设和运营成本，主体责任虚化、考核难；另一方面由于地方政府对车站及周边土地综合开发反哺项目建设和运营亏损的配套政策难以落地，沿线土地综合开发效果、社会融资不如预期。
随着城镇化进程的不断推进，超大、特大及大城市对市域（郊）铁路的需求将更加迫切，而这些城市基本形成了大型铁路枢纽，铁路资源、政府政策空间丰富，从长远发展来看，我国市域（郊）铁路提升空间很大。

政府、企业合力有待强化。作为市域（郊）铁路的两大主体，政府关注社会效益、企业关注经济效益，二者尚未实现同频共振。双方在运输时刻、投资分担、运行模式、成本测算、补贴额度、铁路土地开发范围及规划主导权等方面仍需进一步破解，尽早建立一线一策全寿命周期清晰透明的运营规则、政策条件或清算机制。

标准尚不完善、建设质量尚待提升。一些地方将市域铁路与地铁、城际等轨道交通方式混淆，造成功能错配，导致工程代价增加、经济效益不佳。目前市域（郊）铁路建设标准有：

• 市域铁路设计规范（TB10624—2020）
• 市域铁路设计规范（T/CRS C0101-2017）
• 市域快速轨道交通设计规范（T/CCES2-2017）
• 市域快轨交通技术规范（TCAMET01001-2019）
• 市域快速轨道交通设计规范（DB33/T1160-2018）

这些设计规范由行业协会、国家部门等不同主体各自牵头编制，对市域铁路的设计标准、适用范围没有形成统一规定，缺少对利用既有铁路开行市域列车标准体系的指导。

三、重点理清如下几个主要关系

利用既有铁路发展市域（郊）铁路既要认知城市规划，又要熟知既有铁路，围绕“人民铁路为人民”宗旨，提升铁路客运服务质量、增加市场份额这个共同目标，兼顾政府、铁路企业核心利益，实现共赢。重点理清如下关系：

（一）市域（郊）铁路与城市发展规模、形态的关系

市域（郊）铁路具有快速度、大运量、公交化的服务特征，主要布局在经济发达、人口聚集的都市圈中心城市，连通城区与郊区及周边城镇组团。因此，从运量规模来看，市域（郊）铁路适应于人口密度大、通勤需求旺盛的超大、特大城市及部分大城市。从运输距离来看，适应于“中心+组团”结构形态的城市，起到沟通主城区主要城市功能站点与周边城镇的作用。从城市布局形态看，城市主要功能区、组团依铁路沿线分布，应研究开行市域铁路，特别是铁路枢纽联络线，随着城市的快速扩张，又一次被城市反包围，如成都、昆明、沈阳等，应深入研究开行市域铁路的可行性。

（二）既有铁路的功能定位与市域（郊）铁路的关系

目前我国既有铁路主要有高速铁路、城际铁路、普速铁路。高速铁路是国家快速客运铁路网中的骨干线路，主要服务于城市对外快速出行需求，由于高速铁路站间距大、以服务中长途旅客运输为主、旅客运输业务繁忙，不适宜开行市域（郊）列车。城际铁路主要服务于相邻城市间或城市群内部城际客流，可兼顾部分城市与城市近远郊区的点对点出行需求，因此对于都市圈商务流及通勤客流可有部分兼顾作用。普速铁路是国家铁路网的重要组成部分，主要服务于城市对外出行需求及铁路货运运输。近年来随着高铁建设及经济转型不断推进，释放了部分普速铁路运输能力，为既有铁路资源较为丰富的城市提供了利用既有铁路开行市域列车的条件。

综上分析，利用既有铁路开行市域列车应以利用普速铁路为主体，以部分城际铁路作为补充。

（三）铁路通道与城市发展规划的关系

无论是既有铁路还是新建高铁火车站都是造城运动的支点，许多城市甚至是火车拉来的城市，为此随着铁路的运营，城市将铁路包围，我国城镇化进程加快以来，许多地方政府研究铁路或铁路功能外迁，无论是何种外迁，说明既有铁路入城通道资源十分稀缺，应结合城市规划发展形态充分研究构建轨道交通廊道加以利用。从适应客流需求方面，基于服务于都市圈和通勤两个基本特征，市域（郊）铁路应尽可能地布局在城市主要客流走廊上，实现对城市重要节点、功能区的覆盖。利用既有线发展市域（郊）铁路，也应锁定符合城市发展轴线的铁路线路，这些线路一般布局应在城市通勤走廊和旅游走廊上、具有旺盛的客流需求。从支撑城市空间布局方面，应选择城市的主要空间轴线的既有线发展市域（郊）铁路，通过加密市域（郊）铁路站点引导城市空间结构布局优化。

（四）市域（郊）铁路沿线站点与城市功能的关系

直通城市核心主要功能区是市域（郊）铁路成败的关键，沿线站点站城融合是市域（郊）铁路健康可持续的灵魂。因此，市域（郊）铁路规划要尽可能连通市中心主要商贸、文化、科研、交通集聚区，搭建起郊区组团与城市中心主要功能区间的快速桥梁。市域（郊）铁路车站及其步行可达的周边区域要规划建设成为市民工作、居住、消费的高密度、高品位集聚区，因此，将大型观光娱乐设施、大型商业设施、大型公共设施、办公设施以及大规模高品质住宅设施等与车站一体化规划、同步（或分期）实施，铁路客站不仅仅作为旅客乘降的场所，要将其作为城市中心、功能中心来看待站，并把车站与周边建筑物地融合在一起，使得大部分居民能够通过步行方便高效的使用市域（郊）铁路。这既是为铁路集聚客流、充分发挥轨道交通大运量作用的需要，也是提高项目盈利，实现可持续发展的重要途径。
日本铁路枢纽站周边主要以商业和居住为主，大城市商业用地集中在铁路站半径1km范围内，中小城市商业用地集中在枢纽站半径500m范围内。
东京站引入高铁、城际、市域铁路9条、地铁4条，车站设100多个出入口，联通车站及周边51个地块，区域建筑容居率1：16。从单纯车站发展到地上地下空间一体化的综合开发，东京车站东侧和西侧的改造方法截然不同，面向西侧的历史特色和面向东侧的未来特色，塑造出了代表东京城市特色的一系列设施，使东京站成为集社会、环境、历史、旅游、商务为一体的结点。

（五）市域（郊）铁路沿线站点与城市公共交通的关系

市域（郊）铁路作为城市公共交通系统的组成部分，应成为都市圈外围交通的核心，其他公共交通应围绕其站点集疏短途旅客，打造人性化的换乘交通枢纽。
由于既有铁路已经建成运营，因此在提升改造工作中，要牢固树立以人为本的设计建造理念，克服运营环境下各种困难，实施市域（郊）铁路与城市公共交通站点一体化建设和运营整合，压缩步行距离，消除非必须的步行阶梯，实现便利性的提升，利用快速巴士、地铁等，打通最后一公里、扩大市域（郊）铁路覆盖面。
东急田园都市线以车站为中心、半径为750m的步行圈与站间距离重叠，形成沿着轨道交通连续的街区。其开发的田园地区已经成为了日本高级住宅区的代名词。另外，东急还在比多摩田园都市更大的区域内，通过巴士路线的建设来支持多摩田园都市的开发。目前，巴士在工作日早晨每隔5分钟有一班次，在主要的线路上仅有3分钟的班次间隔时间，以此来满足居民上班和上学的需要。
此外，目前大多市域（郊）铁路与城市公共交通存在信息不互联、安检不互认、票制不互通的问题，导致了乘客出行的不便，降低出行体验。市域（郊）铁路应尽快在运营模式上实现突破，应有独立的服务系统，与其他交通方式实现安检互认，站台设置屏蔽门，实现旅客直接刷卡上站台候车。

（六）市域（郊）铁路沿线与城市生态环境的关系

市域（郊）铁路穿梭于都市圈中心城区与周边城镇组团之间，列车的快速运行必将带来铁路沿线及站点周边的噪声及环境污染。为尽可能地减少铁路线路对城市生态环境的影响，应构建立体式复合走廊，集约化用地，减少轨道交通的平面化布局对更大范围的城市空间造成生态环境影响；同时，应在轨道交通轮轨、移动装备主动降噪和沿线加强绿化，构建生态绿色通道上下功夫，让钢筋水泥的轨道交通化身为与城市融合一体的环保绿色景观。

日本JR中央线（御茶之水—三鹰）四线立体化深入贯穿城市核心区，并且铁路沿线绿化较好，是漂亮的城市景观。

中央线御茶之水站，最左侧为东京地铁丸之内线，最上侧为JR总武线，最右侧为JR中央线

（七）公交化运营与国铁干线运营的关系

目前人民群众对出行需求的高质量与需求层次的多样化并存，主要干线铁路所承担的普速旅客列车并未大规模缩减；同时部分既有普速铁路存在一定的富裕能力，但富裕能力的时间空间分布特征与市郊出行需求特征不相匹配。因此，难以利用路网干线实现市域（郊）列车的公交化开行。

考虑国铁干线主要功能是服务于城市对外旅客运输需求，在利用既有铁路开行市域列车时应保障干线直通旅客、货物列车的运营。同时为了实现市域（郊）铁路公交化运营、满足早晚高峰潮汐的运输需求，一是通过优化列车开行时刻、力争早晚高峰时段适度增开市域（郊）列车，二是必须在能力紧张的段落实施提升改造工程，满足公交化运营。

（八）政策支持与市场化运作的关系

政府顶层规划指导、政策支持和企业市场化的运作是其轨道交通快速可持续发展的成功经验。我国特大城市发展市域（郊）铁路需要政府在线网规划、沿线站城融合一体化开发、运营票价、投融资、建设、运营管理方面给予政策支持。企业发挥主体责任，在城市总体规划指导下，依法合规做好市域（郊）铁路线路、站城一体化的规划、投融资、建设与运营。
东京市政府出台了《都市再开发法》（1969年）、《宅铁法》（1989年）、《都市再生特别措施法》（2002年）、《东京都高度利用地区指定基准》（2019年修订）、《特定城市铁道建设促进特别措施法》（1986年制定，2011年修订）等一系列办法支持铁路沿线集约换地、进行容积率奖励等，并制定了项目规划导则，对市域（郊）铁路建设起到了重要的顶层规划及政策支持作用。企业则结合轨道交通的建设，基本采用“住宅+商业+周边”的开发模式，对沿线土地进行有计划地开发。

四、意见及建议

（一）开展城市市域（郊）铁路建设发展规划的研究

我国市域（郊）铁路建设已经进入快速发展阶段，亟需联合市政府、企业等各方力量，树立以轨道交通为大型城市交通主体的意识，努力打造“步行+轨道”的出行生态，自上而下地做好系统性、全局性的顶层规划。应充分认识到市域（郊）铁路是城市综合交通的一部分，突出其城市公共交通属性，重点做好中心城区主要功能站点与周边既有及拟建城镇组团的快速连接规划。

（二）制定市域（郊）铁路规划建设运营的相关配套法规、制度

适应市郊铁路发展要求，政府部门要全面清理设计市域（郊）铁路建设发展的制度、法规，做好废、改、立。尤其是站城一体化规划建设所涉及的规划、土地、财税、城市建设、运营收费等方面法律法规，让相关政策以法律法规的形式固定下来，为市郊铁路健康可持续发展提供法治保障。

（三）开展利用既有铁路开行市域列车的可行性研究

市域（郊）铁路发展正当其时，利用既有铁路开行市域（郊）铁路是我国市域（郊）铁路发展的主要方向之一，相关部门要提前谋划、主动作为，在城市空间布局规划、站城一体化开发、投融资、客流特征、技术标准、既有线点线能力适应性、开行方案、扩能提升改造、运营管理模式等方面进行重点研究，为利用既有铁路开行市域列车提供技术支撑，促进市域（郊）铁路快速发展。

（四）开展站点站城综合开发建设的投融资研究

市域（郊）铁路是否健康可持续，核心是站城、站景（景点）能否一体化规划、建设、运营！为此，市域（郊）铁路前期工作必须包含沿线城市功能组团规划调整，站点的站城综合开发研究，实现站点周边与站点整体布局、一体规划、分期实施。同时，创新土地开发投融资模式，形成由政府、企业或各方独立或共同出资的多元化投融资格局，打造站城融合开发、建设、运营的平台团队，吸引更多的社会资本，造福社会。